Non esiste pace senza diplomazia

Nel Ventunesimo secolo é diventato difficile risolvere in tempi brevi le crisi che hanno coinvolto negli orrori della guerra milioni di persone, e influenzano in modo più o meno immediato il resto del mondo. Per restare all'oggeto di questo blog, nell'insediarsi alla Casa Bianca nel gennaio 2024, Donald Trump affermò di poter chiudere la guerra in Ucraina in pochi giorni, poi divenuti pochi mesi senza che ancora oggi ci sia stato un reale avvicinamento alla fine delle ostilità. La lunga gestazione della fine della guerra portata all'Iran, con annunci quasi quotidiani di categoriche quanto opposte definizioni, pace o distruzione, e lo stillicidio di negoziati di cui nemmeno le modalità sono ancora definite, derivano certamente dallo stile ondivago e dalla tendenza demagogica del Presidente D. Trump. Ma alle peculiarità politiche e psicologiche del momento da parte americana, si é aggiunta anche la mancanza di una adeguata classe di "civil servants", i diplomatici, dediti all'attuazione ma anche partecipi della formazione della politica presidenziale

Nelle scorse settimane la rivista "Foreign Affairs" ha ripubblicato un saggio del 1997 di George F. Kennan dal titolo provocatorio quanto profetico "Diplomacy Without Diplomats?".  Kennan é stato un diplomatico di carriera, nativo del Wisconsin, entrato al Dipartimento di Stato nel 1947, Ambasciatore in Russia nel 1952, poi in Jugoslavia, passato alla storia per aver definito la teoria del "containement" della potenza sovietica che sarebbe stata il tratto distintivo della politica estera americana dall'amministrazione Truman in avanti.

Kennan ricordava che nelle intenzioni dei Padri Fondatori l'indipendenza strategica  degli Stati Uniti doveva essere la base per una prudente condotta verso le altre nazioni, non orientata all'affermazione di una politica estera ma nemmeno ignara del ruolo delle relazioni internazionali, in coerenza con i principi fondanti della nuova America. Una nazione ancora non consolidata al suo interno, votata alla felicità dei suoi cittadini, venne votata ad una politica estera di non coinvolgimento, che sarebbe durata sino all'inizio del Novecento. Quella impostazione iniziale ha lasciato pesanti tracce nel permanere di una diffusa corrente isolazionista e contraria all'internazionalismo, anche quando le due Guerre Mondiali cambiarono radicalmente gli interessi americani al di fuori delle frontiere nazionali. Come corollario di questo teorema l'apparato burocratico dedicato alla politica estera avrebbe dovuto essere leggero e non invasivo.  Anche perché, secondo la Costituzione americana, il Presidente e il Congresso detengono poteri esclusivi in ​​materia di politica estera, che all'epoca potevano essere gestiti con pochi funzionari destinati ad occuparsi delle relazioni con gli altri stati, senza che fossero loro attribuiti troppe prerogative, come era invece avvenuto per gli omologhi delle diplomazie dei principali stati europei nel corso della secolare evoluzione dell'attività diplomatica.

Il servizio diplomatico Usa si è quindi sviluppato sino agli anni 20 del 900 quasi inavvertitamente, principalmente come supporto agli inviati presidenziali che gestivano le relazioni inter statuali. Di fatto il servizio  consolare assorbiva la maggior parte delle risorse impiegate a tutela delle attività americane all'estero, che erano in costante e progressivo allargamento. Solo nel 1924 il Congresso promulgò una legge organica sull'organizzazione dei servizi diplomatici, il Rogers Act, che venne poi firmato dal Presidente Calvin Coolidge il 24 maggio 1924. Autonomia gestionale, accesso per concorso e apoliticità erano i tre pilastri della riforma, in coerenza con il nuovo ruolo che gli Stati Uniti assumevano nelle relazioni internazionali sulla base della dottrina di W. Wilson, da cui non si sarebbe allontana per decenni la politica estera americana.
Va detto che ben presto, come riconosce lo stesso Kennan, i presupposti di indipendenza e apoliticità vennero meno e il Dipartimento di Stato finì sottoposto alle dinamiche politiche, intese come governative, congressuali e partitiche, come tutti gli altri ambiti dell'amministrazione federale. Lo stesso dogma dell'accesso tramite concorso venne immediatamente ignorato in base a pretese motivazioni emergenziali, ben prima che le necessità belliche si facessero sentire  (1930 H. Hoover - 1936 F. D. Roosevelt). Nel dopoguerra ci fu un'esplosione quantitativa degli addetti del Dipartimento di Stato, in parte per trovare incarichi a molti funzionari impiegati nello sforzo bellico, ma più di tutto per il ruolo di leader degli affari mondiali assunto dagli USA, insieme alle contingenze dettate dalla Guerra Fredda. Ma questa espansione avvenne non nel segno dell'autonomia, ma del controllo politico sempre più stringente.

La politicizzazione dell'amministrazione federale è del resto insita nel principio costituzionale della prevalenza dell'autorità presidenziale in ogni ramo del governo. Così, come è noto, da sempre i presidenti americani hanno conferito i principali incarichi diplomatici a persone scelte per la loro fedeltà alla Casa Bianca, che si trattasse di inviati permanenti o di missioni speciali. Ma anche la conduzione della politica estera non è sfuggita all'alta frammentazione conseguente alla divisione dei poteri previsti dalla Costituzione. In particolare la riserva della ratifica dei trattati internazionali in capo al Senato ha sempre condizionato  l'azione presidenziale, facendo emergere altri centri di responsabilità nella conduzione degli affari esteri. In questa dinamica il Dipartimento di Stato, privato della connotazione spiccatamente tecnica che gli avrebbe assicurato l'indipendenza della politica, ha progressivamente ceduto all'invadenza di altri centri decisionali: la Commissione esteri del Senato, il Consiglio per la Sicurezza Nazionale (NSC), il Dipartimento della Difesa, le agenzie federali di intelligence. Si è anche sviluppata, coerentemente con la prassi tutta americana del lobbying, una rete di centri studi istituzionali e privati che influenzano il processo decisionale di politica estera, assicurando anche con il diretto collegamento con la società civile e il mondo accademico (Council on Foreign Relations, Brookings Institution, Atlantic Council e molti altri).  Già alla fine del secolo scorso Kennan calcolava che solo un terzo del personale accreditato all'estero dipendesse direttamente dal Dipartimento di Stato, ma l'aumento della complessità operativa ha obbligato comunque a strutturare in modo nuovo l'organizzazione del Dipartimento di Stato, vincendo resistenze nuove e vecchie. La concorrenza fra diversi rami dell'amministrazione federale, la limitata visione di fondo della funzione diplomatica e l'avversione popolare per ogni forma di elite burocratica, sono alcuni fra i moventi dell'insufficiente affermazione della diplomazia americana.

Resta la convinzione che in qualunque stato democratico qualsiasi politica estera, per affermarsi concretamente e non produrre solo sterile propaganda, avrebbe bisogno di essere coadiuvata dall'azione di quei professionisti della politica estera che sono i diplomatici. Nessuna nostalgia per gli "Specula principum" che caratterizzarono un'epoca ormai lontana e definitivamente sepolta, ma una più forte nostalgia per competenza e professionalità, attributi ormai svalutati nella politica USA. Del resto, proprio per restare alla politica americana, nel 2022 l'allora Presidente J. Biden propose al Congresso una serie di nomine tese a ridare fiducia all'apparato professionale del Dipartimento di Stato. E nel dibattito sulla politica estera nello stesso anno, a favore di una rinnovata fiducia nei diplomatici di professione si pronunciarono personalità molto diverse come il repubblicano George Schulz, ex ministro di G. W. Bush insieme a William J. Burns e Linda Thomas-Greenfield, vicini al Partito Democratici ed ex diplomatici. La giusta strada per il ritorno della diplomazia, passa probabilmente per il tanto vituperato metodo bipartisan.

https://www.foreignaffairs.com/united-states/diplomacy-without-diplomats?
https://history.state.gov/departmenthistory/people/kennan-george-frost
https://www.cfr.org/backgrounders/us-foreign-policy-powers-congress-and-president
https://www.treccani.it/enciclopedia/specula-principum-in-eta-moderna
https://www.senate.gov/pagelayout/legislative/one_item_and_teasers/nom_cmtec.htm